상징입법이란 무엇인가?
대중을 현혹하기 위한 입법의 실체

상징입법이란 무엇인가? 쉽게 말하면 겉과 속이 다른 법, 또는 그런 법을 만드는 것이다. 무슨 동기에서든(보통은 용납할 수 없는 불순한 의도로) 겉만 번지르르한 법을 만들어 대중을 현혹하거나 우롱하는 경우를 말한다. 가장 흔한 경우는 ‘안심조장형’ 또는 ‘민심무마용’ 상징입법, 그러니까 정부 또는 정치 지도자들이 자신이 사태를 잘 장악하고 있으니 안심해도 좋다는 메시지를 보내기 위한 입법이다. 어디서 많이 들어본 낯익은 이야기 아닌가. 박근혜 전 대통령이 팽목항에서 세월호 탑승자 가족들에게 뭐든 확실히 해줄 것 같던 결연한 표정을 짓던 광경, 며칠 뒤 단호하고 비장한 얼굴로 해경을 해체한다는 결단을 발표하던 장면. 이를 보고 영문 모를 통쾌함을 느꼈을 사람들이 있었을지도 모르겠다. 그러나 실상은 기대를 배반한다. 그 단호한 결단들이 실제 문제해결로 이어졌을까?
이 책은 상징입법의 개념과 정치적 맥락, 상징입법의 폐혜를 알아보고 이를 극복하기 위한 법정책적 과제를 제시한다. 그리고 한국의 대표적인 상징입법의 빅이슈인 탈원전 정책, 국가안보, 안전 정책, 미세먼지 정책, 바이오사이드, 즉 가습기살균제로 인한 상징입법의 구체적인 사례들을 살펴봄으로써 상징입법의 실체에 다가간다.

어떤 입법을 ‘상징입법’으로 보기 위해서는 그 입법추진자의 의도와 입법의 과정과 결과라는 두 가지 측면에서 국민이나 대중, 이해관계인 집단들을 기만한 것이라는 판단이 성립하여야 한다. 그것이 상징조작(Symbolic manipulation)에 의한 것이든, 입법을 통한 알리바이 만들기(Alibiübung), 남용(Missbrauch), 조작(Manipulation)에 의한 것이든 상징입법이 직·간접적으로 기만을 통해 이루어진다는 점은 대체로 공통된다. 물론 기만이 상징입법의 절대적 요건은 아니고 기만이라는 계기를 결여한 상징입법도 상상할 수 없는 것은 아니지만, 기만이야말로 상징입법을 단순한 입법목적 달성의 실패나 부진으로부터 구별시켜주는 가장 일반적인 특징이다. _ 제1장 상징입법이란 무엇인가, 30쪽

결국 담뱃세 인상 관련 입법은 국민건강 증진이라는 예상된, 그러나 확인하기 어려운 정치적-전략적 효과가 흡연감소라는 예상된, 그러나 실제 달성되기 어려운 정책효과(법적-사실적 효과)를 압도한 사례라고 할 수 있다. 그리고 이를 추진하는 과정에서 당시 정부와 여당이 담뱃세 인상으로 담배소비(흡연율)를 줄여 국민건강을 증진시킬 것이라는 기대를 확산시키는 사회적 기만을 주도했다고 볼 수 있다. _ 제2장 상징정치와 상징입법, 72쪽

법을 만드는 입법 역시 적든 많든 어느 정도는 불완전하고, 또 어느 정도는 (예상하든 예상치 못하든) 지켜지지 않을 수 있다. 그런 부류의 하나로 상징입법이 등장한다. 입법은 적든 많든 어느 정도는 실제 목표나 효과를 달성하지 못할 것을 알면서 때로는 지켜지지 않더라도 어쩔 수 없다는 전망을 가지고 때로는 현출된 목적과는 다른 (숨은) 의도로 만들어질 수 있다. _ 제3장 상징입법의 겉과 속, 무엇이 문제인가, 80쪽

국민의 대표를 표방하며 입법자가 자행하는 일종의 입법농단의 실상을 국민은 더 소상히, 객관적으로 보고받을 자격이 있다. 이와 같이 입법의 기만적 실상을 폭로한다는 실천적 가치 외에도 법정책적인 맥락에서 상징입법에 대한 문제의식은 입법평가의 개선을 위한 출발점이 된다. _ 제4장 상징입법을 어떻게 해야 하나: 법정책적 과제, 87쪽

탈원전 정책은 탈원전을 통한 국민 안전의 확보·증진이라는 정치적·전략적 목표가 실질적인 원전 안전성 제고와 탈원전 이행을 위한 법적·구체적 목표를 압도하는 상징정치의 전형적 사례에 해당한다. 그리고 탈원전 정책은 원전 관련 가치관과 정책적 입장을 달리하는 원전 찬반세력들 사이의 극한대립 사이에서 국민을 오도하거나 국민들 스스로가 그러한 사회적 기만에 동참하거나 묵시적 방관을 통해 추인하는 과정을 통해 정치적으로 결정되고 있는 것이다. _ 제5장 ‘공포마케팅’?: 탈원전의 상징정치, 129쪽

문제는 이러한 ‘안전국가’에서 상징입법 현상, 특히 안전 위협에 대한 대응수단으로서 상징형법이 상대적으로 더욱 더 두드러지게 출현한다는 데 있다. 안전국가에서의 상징입법 현상은 크게 국가안보를 위한 형사법적 대응으로서 국가보안법, 위험사회에 대한 형사법적 대응으로서 테러방지법과 고강도 형벌정책 기반 형사법으로 나뉜다. _ 제6장 안전국가와 상징입법, 133쪽

설사 정부가 미세먼지 문제 해결에 팔 걷어붙이고 앞장서고 있다는 외관, 인상과 메시지를 만들어내고 미세먼지를 우려하는 대중에 대한 안도 및 신뢰 조장에 성공한다 하더라도 정부의 미세먼지 대책이 실제로 성과 달성이 불분명하거나 미흡할 경우에는 미세먼지 대책은 고작 정부 책임의 알리바이, 상징정치로 끝나고 말 것이다. _ 제7장 미세먼지의 상징정치, 202쪽

가습기살균제 사건에 대한 정부의 책임, 엄밀히 말하면 대한민국이라는 국가의 책임 문제는 관련부처들 가운데 누가 책임이 있는가 하는 문제와는 달리 국가가 국민의 생명과 건강에 치명적인 피해를 준 가습기살균제 같은 바이오사이드(살생물제)에 대한 규제의무가 있는가, 관계법상 규제의 공백이 생긴 데 대하여 국가가 기본권보호의무를 게을리 한 책임이 있는가 하는 문제이다. _ 제8장 바이오사이드와 상징정치, 221쪽

프롤로그 우리는 속고 산 게 아닐까

제1부 상징입법, 제대로 알아야 고친다
제1장 상징입법이란 무엇인가
제2장 상징정치와 상징입법
제3장 상징입법의 겉과 속, 무엇이 문제인가
제4장 상징입법을 어떻게 해야 하나: 법정책적 과제

제2부 상징입법의 빅이슈들
제5장 ‘공포마케팅’?: 탈원전의 상징정치
제6장 안전국가와 상징입법
제7장 미세먼지의 상징정치
제8장 바이오사이드와 상징정치

에필로그