난민의 발생과 정부의 대응
국가폭력에 의한 피난과 소개, 생존의 위협에 내몰린 난민들

한국에서 난민은 분단국가 성립 과정에서의 이주와 국가폭력에 의한 피난과 소개로 발생했다. 전쟁 이전 제주도와 여순사건 지역에서는 정부 측이 봉기를 진압하고 지역을 장악하는 과정에서 지역민을 소개했다. 소개된 사람들은 난민이 되었다. 지역 단위에서 피폐한 상황을 해소할 방안을 강구하고, 난민과 지역민이 협력하여 자구책을 마련했으나 한국전쟁이 중첩되면서 복구는 요원해졌다. 전쟁기에는 정부와 유엔군이 난민 문제를 다루었으나 군사 활동에 방해를 일으키지 않는 데 목표를 두었다. 따라서 그 대응은 난민을 전황에 따라 적절하게 배치하고 통제하는 것이 주를 이루었다. 정부는 난민이 복귀하여 영농을 시작해야 한다는 이유 때문에 귀향을 유도했지만 서울로의 이동은 차단했다. 난민은 정부의 임시적인 대책으로 식량 등을 받았으나 피난 과정에서 정부와 유엔군의 부적절한 대응으로 생존에 어려움을 겪기도 했다. 피난 생활에서는 특히 주거 문제에서 지역민의 협력을 필요로 했다. 난민이 대도시에 정착하고자 해도 정부는 주택을 철거하는 등 이를 제재했다.

정착사업의 기획과 추진
농촌정착사업을 통한 난민 대책은 사회정책이자 개발정책이었다

정부 난민 정책의 궁극적인 목적은 난민 상태를 벗어나게 하는 것이었다. 난민이 이동하지 않고 일정한 거주지에 정착하여 생업하게 하는 것이다. 이 목적을 달성하기 위한 정책이 바로 정착사업이었다. 난민정착사업은 한국전쟁기에 정부와 원조기구 합동으로 시작되었고, 1950년대 후반에도 원조기구가 큰 비중을 두고 지속했다. 난민정착사업은 구호 대상자가 개간·간척하여 조성하는 농지를 토대로 정착하고 자립하게 한다는 목적으로 추진되었다. 이승만 정부와 원조기구는 난민정착사업을 재건과 부흥을 위한 기초로 인식하였고, 지역사회 개발, 사회복지, 주택 분야를 아울러 가장 큰 규모로 원조가 이루어졌다. 1950년대 난민 정책의 틀은 정착사업이었다. 정부는 최소한의 비용으로 난민의 노력과 의지에 의존하여 난민이 구호대책에서 벗어나도록 하는 것을 지향하였다.

1960년대 전반에는 미개간지와 갯벌을 농지로 만든다는 사업 방식은 이전 시기와 동일하였으나 정착사업의 대상을 난민뿐만 아니라 실업자, 고아·부랑아 등으로 확대하였다. 정부는 통제와 폭력을 동원하면서 사회문제시되는 사람들을 농촌에 격리하고 식량을 증산할 방안으로서 정착사업을 적극 활용하였다. 1960년대 중반 이후에는 사업에서 대상을 지정하거나 정착해야 한다는 목적을 두지 않았다. 정착사업은 잉여농산물을 활용하여 노동력을 동원하고 농지를 확대하는 근로사업으로 흡수되었고, 사업 참여자는 구호 대상자 전반으로 확대되었다.

사업장의 ‘경계’와 정착민의 삶
생존자의 구술로 재현해낸 정착사업장의 사회사

궁극적으로 난민의 발생과 정착 문제는 해방 후 한국 사회의 모순과 과제들의 응축이었고, 그에 대한 난민의 역동적인 대응이었다. 1950년대에 정부는 최소한의 비용으로 난민을 농촌에서 자력으로 살게 하기 위해 정착사업을 적극 추진하였다. 난민은 같은 경험을 한 사람들과의 집단거주, 원조물자 배급, 이전보다 좀 더 나은 삶의 추구 등의 동기로 사업에 참여하였다. 정착민은 사업장을 통해 작동하는 정부의 통치를 현실에 맞게 활용하였다.

난민은 사업장에서 농지를 조성하였고, 분배에 대한 기대감을 지녔다. 그러나 기존에 소유권자가 있던 토지 중에는 난민이 사업에 참여하여 개간을 했음에도 소유권이 인정되지 않는 경우가 있었다. 이는 사업 초기에 정부의 토지소유관계 확인이 불분명했다는 점, 문제가 발생한 후에도 개간·간척한 사람들이 아닌 기존 소유권자를 우선했다는 점, 행정상 착오와 무책임으로 정착민의 요구에 대응하지 않았다는 점 때문이었다. 정부는 난민과 구호 대상자를 사회문제로 인식하였기 때문에, 정착사업으로 구호를 축소하고 도시에서 이들을 배제하는 것을 사업의 목적으로 하였다. 사업 이후에 빚어진 토지소유 문제나 사업장의 환경 등 사업상의 문제점은 당사자가 해결해야 했다.

난민의 정착은 다양한 물리적, 심리적 어려움을 극복하며 가능한 것이었다. 농지조성을 위한 강도 높은 노동, 불리한 영농 조건, 부족한 영농 경험 등은 재이주를 선택하는 배경이 되기도 하였다. 난민은 전쟁, 피난 등 과거의 경험, 고향에 대한 향수, 경제적 동질성으로 결속력을 가졌고, 이웃과 공동의 목표를 추구하거나 근면한 생활로 삶을 향상시키기도 했다. 또한 차별과 멸시를 감내하고 나름대로 대응하며 장기적으로 정착하였다.

책머리에
서론

1부 난민의 발생과 정부의 대응

1장 분단국가 성립 과정과 난민의 발생
2장 한국전쟁기 피난과 복귀

2부 정착사업의 기획과 추진

1장 난민정착사업의 기획과 실시
2장 1950년대 후반 난민정착사업의 변화
3장 1960년대 정착사업 확장과 근로사업으로의 흡수

3부 정착사업의 과정과 실제

1장 제주도 마을의 복구와 난민 정착
2장 빨치산 진압 이후 지리산 지역 현지 출신의 난민정착사업
3장 1950~60년대 전남 장흥의 정착사업과 농지 분배

4부 사업장의 ‘경계’와 정착민의 삶

1장 사업장의 통치 경계와 정부의 정착 유도
2장 농지조성 후 소유권 문제와 경제적 경계
3장 정착·이주의 현실과 사회적 경계
결론