공공감사의 역할과 방법론, 발전 방향을 제시한 ‘공공감사의 교과서’

『공공감사-성과감사의 역할과 방법론』은 존 번 경(Sir John Bourn)이 저술한 『Public Sector Auditing－Is it value for money?』(2007)를 완역한 것이다. 존 번 경은 공공감사 분야의 세계적인 권위자로서, 이 책은 그가 20여 년간 영국 감사원장으로 재임하고 여러 국제기구의 중심인물로 활동하면서 얻은 경험과 시행착오, 방법론을 집대성한 역작이다. 특히 ‘공공감사는 과연 재정가치(Value for Money, VFM)가 있는가?’라는 원서의 부제에서 보듯, 이 책은 공공감사가 재정가치를 높일 수 있음을 보여주는 데 목적을 두고 있다. 따라서 방대한 자료와 사례 분석을 통해 공공감사가 효과적이려면, 그리고 그 자체로 VFM을 가지려면 과연 무엇이 필요한지에 대해 논의함으로써 공공 부문 감사인이 모든 시민을 위해 효과적인 민주 정부를 달성하는 데 기여할 수 있는 방법을 조명해준다.

시민의 이익을 위한 공공감사 - 공공 서비스와 관료제에 관한 치밀한 분석과 비판

이 책은 공공서비스의 수혜자이자 세금 납부자인 시민의 이익을 위해 공공서비스와 관료제의 지속적인 개선을 지원하고 장려할 수 있는 공공감사의 잠재력을 실현하기 위한 논의를 14개의 챕터로 나누어 제시한다. 우선 제1장은 감사인의 활동을 규정하기 위해 현대 공공행정의 주요 특징과 성과감사(VFM Audit)를 개론한 후 이 책의 주요 논의를 소개하고 있다. 제2장은 관료제적 절차가 어떻게 공공서비스 목표 달성을 저해하고 있는지를 다루면서 그 이유를 분석하고, 제3장은 전통적인 공공감사의 성공과 실패를 다룬다. 제4장에서는 비용편익 및 비용효과성 접근방법에 기초한 감사 결과 권고안을 정부가 대부분 수용하지만 공무원의 행동양식에 변화를 가져오는 데는 왜 대부분 실패하는지 그 이유를 분석한다. 제5장과 제6장에서는 관료제의 대안으로서 민영화(privatization)와 민관협력사업(public private partnership) 방식이 갖는 타당성과 시사점, 그리고 공공서비스 형태에 대한 기존의 견해에 미치는 영향 등에 대해 설명한다.

제7장에서는 더 많은 규칙과 규정을 만들고자 하는 관료제적 경향이 갖는 폐해에 대해 논의하며, 제8장은 국민을 위한 공공서비스의 품질에 대한 감사 문제를 다룬다. 제9장에서는 공공 부문의 리스크 관리가 갖는 의미와 관련성에 대해 논의한 후, 관료제는 리스크에 대해 보수적(risk averse)이라는 일반적 인식과 달리 오히려 리스크에 무지한(risk ignorant) 상태일 가능성이 높음을 보여준다. 제10장에서는 부정과 부패를 예방하기 위한 높은 기준의 중요성에 초점을 두고, 참여자가 다원화되는 변화하는 공공 부문에서 점점 복잡한 양상을 띠는 부정과 부패 문제가 어떻게 여전히 중요성을 갖는지 살펴본다. 제11장은 프로젝트 및 프로그램 관리기법의 적용에 관해 다루며, 제12장은 성과 측정이 서비스 전달의 개선을 방해하지 않고 촉진할 수 있는 실무적 방안에 대해 다룬다. 제13장에서는 외부감사인이 관료제에 효과적으로 대응하기 위한 감사 업무 조직 방안을 살펴본다. 끝으로 제14장에서는 이 책의 주장을 요약 정리한 후, 공공서비스 전달의 본질이 계속 변화함에 따라 외부감사에 주는 시사점을 조명한다. 부록에는 영국 감사원이 VFM 연구를 수행할 때 사용하는 방법론을 실었다.

코치와 멘토로서의 감사인

이러한 논의를 통해 드러나는 저자의 문제의식은 명료하다. 공공 부문의 축은 관료제이다. 그런데 관료제는 내부 지향적이어서 관료들은 조직의 ‘바깥’보다는 ‘안’쪽을 챙긴다. 관료들은 리스크를 지지 않으려 하지만 때로는 무지하며, 그래서 용감하게도 실패와 손실을 빚어낸다. 그렇다면 어떻게 해야 하는가? 존 번 경은 결국은 관료들이 책임 있고 자신 있게 판단을 내릴 수 있어야 한다고 주장한다. 그리고 관료제를 변화시키는 데, 그리고 새로운 제도들이 자리 잡고 성과를 이루는 데 감사기구와 감사인의 역할이 중요하며 바뀌어야 한다고 시종일관 강조한다. 비판자나 고발자가 아니라 코치나 멘토(coach and mentor)를 지향해야 한다는 것이다. 특히 한국어판인 본서는 감사원에서 오랜 기간 감사 실무와 연구, 국제 협력 분야에 종사했던 두 명의 전문가가 번역을 맡음으로써 내용을 정확히 전달하고 보완하는 것은 물론, 공공감사의 역할과 변화를 고민하는 이들에게 저자의 메시지를 더욱 충실히 전할 수 있게 되었다.

저자 서문
감사의 말

1장 들어가며
1.1 현대의 공공행정
1.2 국가감사의 전통
1.3 이 책의 구성과 논의

2장 왜 관료제는 작동하지 않는가?
2.1 공공사업의 지연, 사업비 초과, 기대효과 미달성
2.2 공공 프로그램 실패의 원인
2.3 관료제의 근본적 결함
2.4 문학 작품에서 얻을 수 있는 통찰
2.5 관료제로 인한 폭넓은 문제들
2.6 관료제의 결함을 심화시키는 전통적인 감사
2.7 요약

3장 결과 분석의 실패
3.1 재정가치는 어떻게 확보되는가?
3.2 전통적인 산출물 개념은 재정가치를 표현할 수 없다
3.3 공공선택론
3.4 비용편익 분석과 비용효과 분석
3.5 성과감사
3.6 결과에 대한 초첨 강화
3.7 보다 정교한 진단과 분석 기법
3.8 요약

4장 효과적인 감사는 어떻게 가능한가?
―코치와 멘토로서의 감사인
4.1 어떻게 개선을 확보할 수 있을까?
4.2 주제에 적합한 방법론 사용
4.3 참여자들이 각자의 위치에서 부여하는 의미
4.4 ‘공공책무성’ 개념의 이해
4.5 사회인류학적 접근의 타당성
4.6 코치, 멘토로서의 감사
4.7 결론
4.8 요약

5장 민영화―관료제의 대안이 될 수 있는가?
5.1 민간과 공공 부문의 접근방법 비교
5.2 민영화 과정에서 비롯되는 공통적 이슈
5.3 민영화의 성과 확보
5.4 민영화의 성공적 추진을 위한 전제 조건 충족의 중요성
5.4.1 민영화 성공을 극대화하기 위한 자산 재구성
5.4.2 바람직한 매각 전략
5.4.3 중장기 과제에 대한 대응
5.4.4 필요한 역량의 보유
5.5 결론
5.6 요약

6장 민자사업―관료제의 또 다른 대안
6.1 최대한 유리한 민간 참여 계약조건의 확보
6.2 최적의 프로젝트가 선정되었는가?
6.3 적정한 PPP/PFI 절차가 적용되었는가?
6.4 최선의 제안이 선정되었는가?
6.5 계약이 합리적인가?
6.6 PPP/PFI 운영단계에서 장기적인 재정성과의 확보
6.6.1 원하는 것을 제공하고 또 얻고 있는가?
6.6.2 다른 대안과 비교했을 때 그 이상을 하고 있는가?
6.6.3 민자 방식이 전체 조달 시스템 내에서 잘 작동하는가?
6.7 미래를 향한 최적 사례
6.8 미래에 대비한 질문
6.9 요약

7장 규제―관료제의 촉수
7.1 관료제와 규제 증가－바람직한 원인과 바람직하지 않은 원인
7.2 규제의 숨겨진 해악
7.3 감사기구의 제한된 역할
7.4 규칙과 규제에 집착하는 사회
7.5 요약

8장 시민의 니즈 충족―공공서비스의 질
8.1 질 높은 공공서비스 확보의 장애 요인
8.1.1 과도하게 복잡하고 비대응적인 서비스
8.1.2 효율적, 효과적 서비스 전달의 실패 및 교훈
8.1.3 다양성 증가와 고객 니즈 파악에 대한 대응 지연
8.1.4 기초적인 서비스 정보 전달 미흡
8.1.5 혁신 유인 미흡
8.1.6 민원 및 행정심판제도 미흡
8.2 공공서비스 질의 개선
8.2.1 권리헌장이 과연 소비자로서의 시민들에게 타당성을 갖는지
8.2.2 소비자들의 니즈를 이해하고 귀 기울이는지
8.2.3 니즈를 예측하여 선제적으로 대응하는지
8.2.4 현장 담당자의 의견에 귀 기울이는지
8.2.5 서비스를 재설계할 때 신기술을 효과적으로 활용하는지
8.2.6 정보에 기반한 선택이 이루어지는지
8.2.7 파악된 니즈를 중심으로 서비스를 구축하는지
8.2.8 성과에 대한 공공책무성과 투명성이 확보되는지
8.3 공공감사에 주는 시사점
8.4 결론
8.5 요약

9장 리스크 기피 혹은 리스크 무지
9.1 리스크 무지와 관료제
9.2 기술의 적용
9.3 사람들의 행태
9.4 정보의 비대칭성
9.5 기관들 간의 상호 의존
9.6 언론의 영향
9.7 리스크 관리 만능주의
9.8 효과적인 리스크 관리를 위한 요건
9.8.1 최고위층의 의지
9.8.2 전달 채널에서의 시너지
9.8.3 공통 리스크에 대한 이해와 관리
9.8.4 신뢰할 수 있고 적시성 있는 최신 정보
9.8.5 철저한 조사 및 문제 제기
9.9 결론
9.10 요약

10장 부정, 절도, 부패에의 취약성
10.1 부정, 절도, 부패 행위의 종류
10.2 부정, 절도, 부패란 무엇인가?
10.3 용어의 정의
10.4 죄와 벌
10.5 영국이 직면한 문제점들: 진단과 치유책
10.6 거시적 약점: 사회보장제도와 세금 환급
10.7 미시적 약점: 신뢰의 남용
10.8 사전 테스트 및 시범 사업의 실패
10.9 부정행위 유형의 변화: 개인정보 도용, 정보기술과 조직범죄
10.10 결론
10.11 요약

11장 프로그램 및 프로젝트 관리
―관료제의 가장 약한 연결 고리
11.1 관료제의 실패
11.1.1 분절된 관리 통제
11.1.2 최고의 결과보다 최저 가격에 초점 두기
11.1.3 규격 변경과 부적절한 규
11.1.4 불충분한 테스트와 시범 운영
11.2 반복되는 실패
11.2.1 신뢰와 오픈 커뮤니케이션
11.2.2 효과적인 계약 체결 틀
11.2.3 프로그램 및 프로젝트 관리 역량의 확보
11.2.5 서비스 전달을 위한 명확한 리더십과 책임
11.2.6 리스크 관리
11.3.1 큰 틀에서 본 관리 요소
11.3.2 환경
11.3.3 조직
11.3.4 결과
11.4 결론
11.5 요약

12장 성과의 측정―명확함 혹은 혼동
12.1 목표 관리 및 성과의 측정
12.2 성과 측정 방식
12.3 해외 사례: 뉴질랜드와 미국
12.4 영국의 사례
12.5 어떤 개입이 바람직한 결과를 가져왔는지 밝히는 것의 어려움
12.6 결과 측정에 미치는 외부 요인의 영향
12.7 일반 국민, 담당 직원, 서비스 전달 기관 간의 연계
12.8 목표치 설정, 인센티브, 보고 의무
12.9 공공책무성
12.10 데이터 품질 및 보고
12.11 결론
12.12 요약

13장 감사기구의 새로운 역할과 구성
13.1 어떤 결과를 얻고 있는가?
13.1.1 감사의 재무적 효과
13.1.2 비재무적 성격의 개선 효과
13.1.3 새로운 분야와 기대
13.2 결론 및 요약

14장 마무리하며
14.1 함정
14.2 미래

부록: 성과감사 방법론
A1. 성과감사 주제
A2. 성과감사팀
A3. 성과감사 절차 및 방법
A4. 성과감사 기법

역자 후기
참고문헌
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