촛불 혁명의 목소리를 들어라
2017년 겨울, 광화문은 공정하고 정의로운 정치를 요구하는 목소리로 가득 찼다. 매서운 추위 속에서 시민들은 왜 촛불을 들었는가? 시민들은 왜 “대통령 하야”를 외쳤는가? 광장에 모인 시민들은 어떤 대한민국을 꿈꾸었는가? 작년 초겨울부터 올해 봄까지 다섯 달 동안 정치학자인 저자가 광화문에서 보고 듣고 느낀 일이 이 책에 생생히 담겨 있다.

박근혜 정부의 실패 이유는 무엇인가?
박근혜 대통령은 제왕적 대통령이었다. 제왕적 대통령은 절대 권력이고 절대 권력은 반드시 부패하기 마련이다. 정도의 차이만 있을 뿐 87년 헌정하에서 출범한 거의 모든 정권의 말로가 비슷했다. 2008년 미국산 쇠고기 사태 이후 촛불이 다시 나타난 것도 지금의 헌정 체제가 민의를 충분히 담아내지 못하고 있다는 방증이라 할 수 있다.

베네치아 공화정에서 ‘보상형 대통령제’까지
2018년 개헌을 준비한다
87년 헌정은 역사적 소명을 마쳤다. 이제 촛불 시민의 열망을 담아 새로운 헌정을 준비할 때다. 서양의 고전적 공화주의에서 시작해 베네치아의 1000년 공화정을 지나 동아시아 전통의 헌정에 이르기까지 저자는 동서양을 넘나들며 대한민국을 이끌어갈 미래의 헌정을 모색한다. 이를 통해 저자는 ‘보상형 대통령제’라는 새로운 통합적 대안을 제시한다. 2018년까지 치열하게 진행될 개헌 논쟁에서 이 책이 훌륭한 길잡이가 되어줄 것이다.

 

광화문에 선 정치학자, 촛불을 들고 정치를 논하다

1987년 개헌과 민주화를 이룬 뒤 다시 30년이 흘렀다. 그새 두 번의 정권 교체를 경험했고, 이제 막 일곱 번째 정부를 맞은 터다. 민주주의는 분명 진전된 것 같은데 그렇게 해서 더 나은 나라를 만들었는지는 아직 의문이다. 1987년 뜨거운 6월에 터져 나왔던 “호헌 철폐”, “독재 타도”, “민주 쟁취”라는 구호는 2016년의 차가운 겨울에는 “박근혜 퇴진”, “시민 불복종”, “바꾸자 헬조선”, “나라다운 나라”를 외치는 목소리로 바뀌었다. 미묘하지만 의미 있는 변화다. 이제 민주주의를 넘어 바람직한 국가 공동체와 공화주의에 대한 시민적 욕구가 분출하고 있다.

2008년 미국산 쇠고기 수입 파동 때도, 2016~2017년 박근혜·최순실 국정 농단 사태 때도 전국의 광장은 촛불로 불타올랐다. 이 책의 저자는 사관(史官)의 마음으로 2016년 10월부터 2017년 3월까지 다섯 달 동안 광화문 광장에서 보고 듣고 겪은 일을 93회의 일기로 남겼다. 첫 집회를 시작할 때의 긴장과 분노, 집회가 거듭되면서 커져가는 기대감, 탄핵을 이룬 뒤의 환희와 안도, 성취감이 ‘광화문 일기’에 생생히 그려져 있다. 저자는 강단에만 머무르는 게 아니라 2008년 대통령 선거 때부터 현실 정치에도 참여해온 민주·개혁 진영의 행동하는 학자이자 전략가다.

이런 장대한 역사의 물줄기 속에서 호흡하고 유영하는 것만으로도 큰 행운이다. 이렇게 위대한 시대를 경험한 사람들은 세계사적으로도 많지 않다. 한 시민으로서 역사를 기록하는 것이 후세의 사가들에게 많은 영감을 주리라고 믿는다. …… 지난주까지 시민대집회에 참여하면 흥분했고 격정에 휩싸였다. 누군가 한 사람쯤은 이 장대한 파노라마를 역사의 사초로 남겨야 할 것이다. 이들 시민의 작은 기록이 모여 미래에 한국의 민주공화정을 연구하고 세계사적 사건으로 재생하는 재료가 될 것이기 때문이다. _291~292쪽

한겨울의 추위 속에서 시민들은 왜 촛불을 들었나? 시민들은 왜 “대통령 하야”를 외치는가? 지금의 시대정신은 무엇인가? 촛불 혁명이 성공한 뒤 그 성공의 결실이 국가 시스템으로 안착하려면 제도 정치권과 시민사회는 어떻게 행동해야 하는가? 서서히 개헌 논의가 시작되는 상황에서 바람직한 헌법의 모습은 무엇인가? 광화문 광장에서 시민들과 함께 촛불을 든 정치학자의 문제의식에서 이 책은 시작되었다.

박근혜 정부의 실패는 어디에서 비롯되었는가?

박근혜 정부가 실패한 이유는 무엇인가? 무엇이 광화문을 촛불로 타오르게 했는가? 세월호의 비극, 최순실 국정농단 등 여러 이유를 댈 수 있겠지만 저자는 이런 설명이 모두 부분적이며 지엽적이라고 주장한다. 정도의 차이만 있을 뿐 1987년 민주화 이후 출범한 지난 여섯 번의 정권은 모두 임기 말에 비슷한 형태의 친인척 비리와 권력형 부패를 겪었다. 저자는 박근혜 정부가 실패한 본질적 이유로 현행 헌법이 낳은 제왕적 대통령제를 지목한다.

87년 헌정 체제는 민주화 이후 지난 30년간 대통령 직선제로 국민주권을 실현시킨 훌륭한 제도다. 그럼에도 여섯 번에 걸친 5년 단임제 정부들은 안정적이고 지속적인 국정 운영이라는 측면에서 성공한 정부들이었다고 평가하기 힘들다. 거의 모든 정부가 정권인수위원회 시절에는 높은 지지율로 국민적 기대를 모았지만, 임기의 반환점을 돌 때면 지지율이 급격히 하락했고, 정권 말기에는 대통령의 권력이 대부분 식물 상태가 되면서 마감했다. 진보와 보수 정권을 막론하고 이런 일이 한두 번도 아니고 여섯 번이나 반복하고 있다면 이 헌정제도 자체에 근본적인 결함이 있다는 것을 인정해야 한다. 87년 헌정 체제의 제도적 결함은 대부분의 정치·행정학자들이 인정하는 것처럼 대통령에게 과도하게 권한이 집중된 제왕적 대통령제로 운영되었기 때문이다. _224쪽

견제받지 않는 권력은 절대 권력이고, 절대 권력은 반드시 부패한다. 현행 헌법하에서는 한국의 대통령으로 누가 되든 비리와 부패를 피하기 어렵다. 박근혜에게 최순실이 문제였듯이 예전의 대통령들에게도 처남, 아들, 형제 등이 문제가 되었다. 부패와 비리에 조심했던 대통령들은 호된 비난을 받았고 그보다 더한 경우에는 탄핵되는 사태를 맞았을 뿐 기본적으로 제왕적 대통령제가 가져다준 재앙에서 자유로운 정부는 없었다.

제왕적 대통령이란 대통령제 국가에서 행정부 수반인 대통령의 막강한 권위를 비유적으로 일컫는 말이다. 전쟁과 분단, 개발독재를 거치며 권력이 자연스럽게 한 사람에게 집중되는 정치 문화가 형성되었다. 대통령에게 권력이 있는 것은 민주주의가 아니며, 한 사람에게 힘이 집중되는 것은 공화주의가 아니다. 이렇게 민주공화정의 위기 상황에서 떠오르는 것이 14~16세기 르네상스를 아름답게 꽃피웠던 이탈리아의 베네치아 공화정이다.

공화주의의 영원한 이상, 베네치아 공화주의

중세 베네치아는 이탈리아 반도에 자리한 작은 도시국가였다. 하지만 이 작은 나라는 주변의 교황, 황제, 봉건적 국왕들이 다스리는 강대국들의 틈바구니에서 공화주의 정치체제를 유지하며 무려 1000년간 생존했다. 오늘날 현대인들에게는 물론 동시대를 살았던 중세 유럽인들의 기준으로도 베네치아의 정치는 기적과도 같은 것이었다.

그들에게 베네치아 1000년 공화국은 하나의 경이로 다가왔다. 첫 번째 경이로움은 세월의 무게였다. 비슷하게 출발한 다른 도시국가들이 왕정으로 회귀하거나 주변 강대국의 속국으로 전락하는 동안 1000년간 공화정체를 유지한 비결이 무엇일까 하는 지적 호기심이 발동했다. 두 번째 경이로움은 정치적 안정성이었다. 1000년 동안 공화제라는 특정 개인이 아닌 다수의 합의에 따른 정치를 해오면서도 이례적으로 반란이 거의 없었다는 안정성이다. _53쪽

베네치아의 정치는 1인의 원수, 소수의 귀족, 다수의 평민이 함께 모여 구성되었다. 1인의 원수는 종신 선출직으로 주변의 군주 국가들에 맞서 정치적 안정성을 확보하는 역할을 맡았다. 소수의 귀족과 다수의 평민은 고대 그리스와 로마의 공화정을 본받아 권력을 나누고 공존하며 통치하는 모습을 보여주었다. 베네치아에서는 국가 구성원들 중 어느 누구도 정치에서 배제되지 않았다. 그야말로 다 같이 어우러지는 공화(共和) 정치의 전형이었다고 하겠다.

1인을 대변하는 국가원수, 소수를 대변하는 귀족, 다수를 대변하는 시민이 공존할 수 있는 새로운 국정 운영의 방법을 로마공화정과 당시 살아 있던 베네치아 1000년 공화국에서 찾았다. …… 베네치아 공화주의 정체에서 다수제는 공화국 국회에, 소수제는 원로원과 10인 위원회로 대표되는 중추 그룹에, 군주제는 군주제의 이점을 살리고 결점은 배제한 원수에 의해 각각 구현되어 이들을 모두 혼합한 형태로 국정이 운영되었다. 다수는 다수의 횡포로 흐르지 않고, 소수는 소수대로 권력을 남용하지 않으며, 원수도 지위와 명성을 이용해 군주제로 몰고 가려고 하지 않았다. _259쪽

베네치아 공화주의는 오늘날 우리에게 많은 시사점을 던져준다. 그들의 공화주의 정신은 영국 명예혁명, 미국 독립혁명의 정신에 담겨 도도히 이어져 왔으며, 현대에 민주공화정을 표방하는 거의 대부분의 국가가 베네치아인들에게 사상적 빚을 지고 있다. 현대인들은 그리스 인와 로마 인, 베네치아 인이 내준 어깨 위에 올라서서 민주공화주의를 누리고 있는 것이다. 그리고 그들 덕분에 우리 역시 민주적인 헌법을 갖추었지만, 한편으로 그것을 제대로 구현하지 못하는 현실을 되돌아보게 된다.

제왕적 대통령제를 대신할 ‘보상형 대통령제’

다시 처음으로 돌아가자. 87년 헌정 체제가 제왕적 대통령을 낳은 배경은 무엇인가? 우리는 해방 이후 서구의 정치제도를 가져왔다. 다만 서구의 공화주의는 훌륭하지만 우리에게 완전히 맞는 옷은 아니었다. 우리에게는 서구식의 원수, 원로원, 민회와 같은 정치적 전통이 없다. 서구의 제도는 훌륭하지만 낯설었다. 서구와 우리가 가진 정치 전통의 차이가 비슷한 헌정을 운영하면서도 제왕적 대통령이라는 부작용을 낳고 말았다.

2018년 개헌을 준비하는 지금, 새 헌정 체제에 대한 답은 이미 우리 안에 있다. 동아시아에는 수천 년을 내려온 동아시아 전통의 공화주의적 헌정 체제가 있다. 바로 군왕과 재상이 권력을 나눠 통치하는 군신공치(君臣共治) 체제다. 중국 주나라의 『주례』, 송나라의 『대학연의』, 그리고 조선의 『경국대전』에 이미 제도적 장치가 명시되어 있다. 주나라의 총재제, 조선 초기 정도전의 재상제, 세종대왕의 의정부서사제, 조선 후기 실학파의 관부일체론은 현실적으로 적용한 사례다. 저자는 이를 다시 현대적으로 해석해 ‘보상(輔相)형 대통령제’라는 개념을 내놓았다. 여기서 보상(輔相)은 군왕(대통령)을 보좌하는 재상(총리)이라는 의미다.

동아시아적 헌정으로서 보상의 국정 원리는 국왕을 수레바퀴의 중앙인 황극으로 보고, 재상을 수레바퀴의 살로 보고, 수레바퀴 테두리를 직접 실무를 맡은 행정관료제로 보는 역할론이라고 할 수 있다. 한자 의미로도 보상(輔相)의 보(輔)는 수레의 살을 뜻하고, 상(相)은 재상을 의미한다. …… 현대적인 헌정으로 이해해보면 대통령은 국정 운영의 중심인 수레의 중앙이고, 국무총리와 부총리는 수레바퀴에서 방사형으로 뻗은 살에 해당하고, 행정 부처가 바퀴의 테두리에 해당한다. 그래서 동아시아적 헌정으로서 보상형 대통령제는 대통령과 한 명의 국무총리, 두 명의 부총리로 이루어지는 헌정 체제다. _325쪽

보상형 대통령제는 권력의 분산을 전제로 한다. 예컨대 조선의 정치체제는 군왕과 함께 세 명의 재상으로 구성된 의정부가 권력을 나눠 통치하는 체제였다. 권력의 분산은 단순히 권력 나누기, 자리 나누기, 지분 나누기가 아니다. 그것은 분권과 협치, 즉 공치(共治)라고 할 수 있다. 조선의 헌정 체제를 본받아 대통령과 세 명의 총리와 부총리 체제로 권력 구조를 바꾸게 된다면 한국 정치의 고질병처럼 자리 잡은 제왕적 대통령의 폐해로부터 벗어날 수 있다. 보상형 대통령제야말로 권력 분산, 견제와 균형, 책임정치를 향한 지름길이라고 저자는 주장한다.

이제 촛불 혁명의 열망에 답해야 할 때
30년이 아닌 100년을 향하여

30년을 이어온 87년 헌정은 이제 역사적 소명을 다했다. 2008년에 이어 다시 촛불이 타오른 것은 지금의 헌정 체제가 민의를 충분히 담아내지 못하고 있다는 방증이다. 그렇다면 대안은 있는가? 미국식 대통령 4년 중임제, 영국식 의원내각제, 프랑스식 이원집정부제 등 백가쟁명식 주장이 쏟아지고 있다. 하지만 이러한 제도는 모두 서구에서 유래한 것이다. 서구식 정치 문화, 시민사회 문화에서 만들어진 헌정 체제가 우리 몸에 잘 맞을지는 알 수 없다. 자칫 잘못하면 지난 30년간 시행착오를 빚은 87년 헌정을 답습할 수도 있다. 동아시아 고래의 보상형 대통령제가 새로운 대안으로 떠오를 수밖에 없는 이유다.

지난 5월 대선에서 당선된 문재인 대통령은 곧바로 여야 5당 원내대표와 회동하며 내년 지방선거에서 개헌을 추진하겠다고 약속했다. 2018년 개헌은 현 집권 여당인 더불어민주당의 대선 공약이기도 하다. 87년 헌정은 30년 만에 막을 내리겠지만 새로 만들 헌정은 적어도 100년은 버틸 튼튼한 체제가 되어야 한다. 촛불의 열망을 새 헌정에 담기 위한 치열한 고민과 논의가 진행되어야 한다. 앞으로 국회에서, 광장에서, 시민사회에서 개헌을 둘러싼 광범위한 논쟁이 있을 것이다. 그 논쟁의 와중에 이 책이 훌륭한 길잡이가 되리라 믿어 의심치 않는다.

새로운 대한민국, 새로운 100년

1부 시민적 공화주의와 고전적 공화주의
1장 시민적 공화주의
2장 공화주의적 인식과 역사
3장 공화주의의 내용
4장 베네치아 공화주의

2부 동아시아적 헌정
5장 동아시아적 헌정의 철학적 기초
6장 동아시아적 헌정으로서 ‘보상형’ 대통령제

3부 광화문 일기