사회주의 토지공유제의 과거와 현재,그 치열한 정책 여정

 

토지＋자유연구소의 연구위원이자 중국 토지정책 분야의 전문가로도 활동하고 있는 박인성·조성찬 두 저자가 중국의 경제정책, 특히 중국의 토지정책 동향에 관한 수년간의 연구 성과를 책으로 묶었다. 중국 토지정책의 역사부터 시작해 현대 중국의 토지정책이 지닌 장단점까지 상세히 파헤침으로써 현대 중국 경제의 명암을 지면에 비추었다.

그리고 두 저자는 이를 북한의 사회주의적 토지제도를 바라보는 거울로 삼았다. 이 책은 앞으로 자본주의 국가들을 대상으로 하는 개혁·개방 정책을 실시할 북한에 토지제도의 원칙과 정책 방향을 제시함과 동시에 통일한국이 자본주의적 토지사유제와 사회주의적 토지공유제의 모순을 극복하고 달성해야 할 새로운 토지제도를 위한 방안을 보여주고 있다.

『중국의 토지정책과 북한』은 거대한 경제적 성장을 이룬 중국의 토지 및 부동산 관련 정책을 이해하는 것은 물론, 2018년 이후 급물살을 타고 있는 남북관계 속에서 경제 협력을 위한 북한의 토지정책 동향을 파악하는 데 도움이 될 것이다.

 

토지공유제의 거대한 실험장, 중국
중국의 경제 성장을 이해하기 위해서는 그들이 경제 문제 해결을 위해 초점을 모은 곳에 주목할 필요가 있다. 그 초점의 핵심은 바로 국공유제 위주였던 토지정책의 개혁에 있다. 토지의 양권(兩權, 소유권과 사용권)을 분리하고 사용권을 상품화함으로써, 사회주의를 기반으로 하되 자본주의 요소를 들여와 경제성장을 꾀한 것이다. 그리고 이를 위해 중국은 오랜 시간 동안 정책의 긴장과 이완, 성공과 실패를 거듭했고, 현재의 거대한 중국을 일구어냈다. 나라 전체가 사회주의와 자본주의 정책을 결합한 거대한 실험장이 된 셈이다.
중국은 눈부신 성장을 이루었고, 해마다 발전을 거듭하고 있으며, 이제는 지구촌 전체에 영향을 미치는 힘을 거머쥐려 하는 순간까지 다가왔다. 하지만 밝은 면 뒤에는 언제나 어두운 면이 있는 법으로, 중국공산당 간부 및 정부 관료들의 부정부패, 방만한 국영기업 운영, 지방정부의 재정적자, 치솟는 부동산 가격, 심화되는 빈부격차 등 일당독재국가의 문제점과 시장경제체제의 문제점이 함께 산적해 있어 위태롭기 그지없는 곳 또한 중국이다.
이와 같은 중국의 토지정책 경험을 이해하는 것은 중국 경제의 맥락과 시장 구조 및 실태를 파악할 수 있는 중요한 길잡이를 얻을 수 있음을 뜻한다. 그러한 의미에서 중국의 토지정책 역사와 현 상황을 상세히 다룬『중국의 토지정책과 북한』은 중국의 경제를 이해할 수 있는 여러 방법들 중 하나를 제시하고 있는 책이라 할 수 있겠다.

사회주의적 토지정책의 과거와 현재를 담은 연구서
『중국의 토지정책과 북한』은 중국 토지정책의 역사와 현황을 통해 중국의 토지 경제 구조와 실태를 파악하고, 사회주의국가의 토지공유제와 북한 토지정책의 비교방법론적 이해를 도와주는 책이라 할 수 있다.
중국의 토지정책의 흐름을 파악하기 위해서는 먼저 중국의 역사 속 토지정책의 맥락을 짚어볼 필요가 있다. 이 책의 1부에서는 중국의 토지정책에 관한 역사를 다루었다. 1장에서는 고대 시기부터 중화민국 시기까지, 2장에서는 중국공산당 창당 이후부터 중국의 개혁·개방 정책 이전까지의 토지소유권과 사용권 관련 제도의 변화, 그리고 중국의 토지혁명 전략을 탐구했다.
2부의 3장부터 9장까지는 개혁·개방 이후 중국공산당이 실시해온 토지개혁 정책과 그 경험에 초점을 맞추었다. 국가 소유 토지의 유상사용에 관한 이론적 배경과 토지개혁 정책 실험 과정에서 발생했던 주요 문제들(3장), 토지사용권시장의 유형에 따른 토지시장의 형성과 발전(4장), 공간계획체계와 토지이용제도 사이의 관계(5장), 지가 관리와 토지세 문제(6장), 부동산 개발에 대비한 토지비축제도와 부동산금융제도 문제(7장), ‘토지관리법’·‘물권법’·‘토지관리법 임시조례’ 등 토지관리 관련 정책과 제도의 고찰(8장), 재정개혁 중에 일어나는 중앙정부와 지방정부 사이의 문제점과 이를 해결하기 위한 국토자원 관리체계 개혁을 고찰한(9장) 내용이 바로 그것이다.
10장에서는 여태까지 중국의 토지개혁과 정책 경험을 총정리하고, 이것이 북한 토지정책에 주는 의미들을 정리했다. 그뿐만 아니라 헨리 조지의 토지경제 이론에 근거하여 언젠가 이루어질 통일한국, 그리고 통일한국이 맞서게 될 자본주의적 토지사유제와 사회주의적 토지공유제의 모순을 해결할 수 있는 토지이론의 원리를 제시한다.

중국의 토지정책 실험이 북한에 남기는 의미는 무엇인가
“가장 비참하고 가장 무기력하고 절망적인 상태의 인간을 보려면 울타리 없는 초원지대나 숲 속 신개척지의 통나무집이 아니라, 한 뼘의 땅을 소유해도 큰 재산이 되는 대도시에 가야 한다”라는 헨리 조지의 『진보와 빈곤(Progress and Poverty)』 속 구절은 오늘날 과열된 부동산 시장 상황과 그에 따른 빈부격차로 신음하는 현대 사회에 크나큰 화두를 던진다. 이는 개방정책을 확대하기 시작한 북한의 경우 또한 마찬가지인데, 『중국의 토지정책과 북한』에서 박인성·조성찬 두 저자는 북한의 토지정책 근황을 분석하고, 중국의 토지정책 경험이라는 일련의 내용을 통해 경제의 근본 중 하나인 토지를 사용하는 데에 국가적 제재를 가함으로써 부동산 투기 과열 현상을 막고 경제 안정의 길을 찾아나갈 수 있음을 이야기한다. 그리고 선전과 상하이 등 토지제도 개혁의 성공사례들을 제시하며 토지사용권의 권한과 기한 등 각종 사항들에 대해 합리적인 법률과 규정을 세우는 것이 무엇보다도 중요함을 강조하고 있다.
또한 막바지에서는 폐쇄적인 형태의 사회주의정책과 토지공유제를 고수하는 북한에 세계경제의 흐름과 발맞추어 개혁·개방 정책을 실시하면서도 토지개발과 경제 안정을 도모할 수 있는 이른바 ‘지속가능한’ 토지제도의 명확한 원칙과 방향을 보여주고 있다. 특히 인프라 조성을 위한 경제발전 모델을 제시하면서 이를 영국, 구소련, 통일독일 등의 토지정책에 관한 간단한 사례와 결합해 현실적인 의견을 보여주고 있음은 이 책의 특기할 만한 점이라 할 수 있다.
이처럼 『중국의 토지정책과 북한』은 중국 경제의 빛과 그늘, 그리고 그것을 타파하고자 한 중국 정부의 노력과 결과를 토지정책의 관점에서 이해하는 데 중요한 참고자료가 될 것이다. 그리고 앞으로 다가올 남북의 더 긴밀한 경제협력에 대비하고, 미래의 경제발전을 예측할 수 있는 길잡이가 될 것이다.

중국의 건설 및 부동산시장의 구조는 물론 전반적인 투자 환경을 올바로 이해하기 위해서도, 중국의 토지제도와 관련 정책의 맥락과 성격을 올바로 파악해야 할 필요성이 증대되고 있다. 급속하게 성장과 발전을 하고 있는 중국 부동산개발시장은 지리적·역사적·문화적으로 근거리에 위치한 우리 기업들에게, 여타 외국 기업들에 비해 특히 유리한 위치와 기회를 제공하고 있다. 또한 중국의 체제 전환과 토지개혁 경험으로부터 북한 및 베트남, 몽골 등 아시아 사회주의권 국가의 토지개혁 방향과 정책적 함의를 도출할 수 있을 것이다. __ 초판 서문

경제학의 각도에서 보면, 평균지권은 토지 총수익의 최대화를 추구하며, 징세를 통한 투기 억제를 강조함으로써 토지자원을 가장 효율적이고 합리적으로 이용하는 것이다. 법의 각도에서 보면, 평균지권은 토지사유권을 실질적으로 획분한 곳에 두고, 토지에 대한 최고의 지배권과 관리권을 국가가 취득하도록 해, 개인이 공공이익을 독점하고 침해하는 것을 방지하도록 한다. __ 53쪽

토지의 사회주의 공유제 실행은 중국 토지사용제도 개혁의 기본 원칙이다. …… 그 목적은 바로 중국의 토지공유제를 견지하고 소유제 관계의 상대적인 안정을 보호 및 유지하기 위해서이다. 그러나 동시에 사회주의 시장경제를 발전시키기 위해, 각종 생산요소는 반드시 유통이 가능해야 하고, 이로써 사회경제 발전의 요구에 근거해 요소를 최적의 방식으로 재조직 및 재배치해야 한다. 상술한 문제는 토지에 대한 ‘양권(两权, 소유권과 사용권)’ 분리를 통해서만 실현될 수 있다. 소유권이 상대적으로 안정된 기초 위에서, 토지사용권은 기술 조건, 시장 요구 등의 객관적인 요소의 변화에 근거해 합리적인 유통과 최적화 배치를 실현하고, 방치 및 낭비와 불합리한 점용을 감소시킨다. __ 173쪽

시장은 결코 만능이 아니며, 맹목성, 정체성, 외부성과 분배 불공정 등의 ‘시장결함’을 가지고 있다. 특히 토지시장은 일반 상품시장과는 다른 특수시장이다. 토지는 인류가 머물고 생산하는 장소이고, 토지수요는 경제의 발전과 인구의 증가에 따라 부단히 확대되고 있다. 이 같은 과정에서 토지투기와 불법 토지점유 등의 행위가 출현하고, 경제 운행에 불리한 영향을 주기도 한다. 따라서 토지시장에 대한 거시적 규제는 반드시 필요하다. __ 207쪽

중국이 추진하고 있는 경제체제 개혁의 방향은 …… 공산당의 통치 기반을 유지 및 강화해나가기 위해, 통치 이데올로기 차원에서 사회주의를 유지하면서 세계 경제의 변화 흐름에 적극적으로 대응해나가려는 전략이라 할 수 있다. 중국의 경험 중에서 북한이 주목하는 부분은 바로 통치 권력과 사회주의 체제를 고수하면서도 성공적으로 개혁·개방을 추진하고 있다는 점일 것이다. __ 392쪽

이제 남한과 북한은 정치적·경제적인 통일에 앞서, 각자 ‘지대공유’를 향해 토지제도를 개혁해나갈 필요가 있다. 남한에서는 통일 이전부터 사유토지를 대상으로 토지보유세를 더욱 강화해나가면서, 공공토지임대제 확대 적용을 적극적으로 고민할 필요가 있다. ……북한에서는 경제특구에서부터 시작된 공공토지임대제를 일반 도시 및 농촌 지역으로 확대해나갈 수 있을 것이다. ……남한과 북한이 각자 이러한 방향으로 토지개혁을 추진해나간다면, 그동안 남한의 토지사유제가 가져온 폐단을 극복하고, 북한의 토지국공유제가 가져온 정부의 토지 독점과 토지이용 효율성 저하 등의 문제를 해결할 수 있을 것이다. 그렇게 되면 남한과 북한이 통일을 이행하는 데도 유리한 조건을 형성할 수 있을 것이다. __ 425쪽

 

제1부중국 토지제도의 역사적 맥락제1장고대 및 근대 중국의 토지소유 및 사용제도제2장중국공산당의 토지혁명과 토지개혁: 창당 이후 개혁·개방 이전까지

제2부개혁·개방 이후 토지개혁 경험제3장개혁·개방 이후 토지사용제도 개혁 과정제4장토지사용권시장의 형성 및 발전제5장공간계획체계와 토지이용계획제6장지가관리와 토지 관련 세제제7장토지비축 및 부동산금융제도제8장주요 토지제도 및 정책제9장중앙-지방정부 관계의 변화제10장북한 토지개혁에 주는 함의